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如何把握行政處罰法有關規定與地方立法權限的關系
發布時間:2017-09-17 15:32:00

  在第二十三次全國地方立法工作座談會上的即席講話

  全國人大法律委員會主任委員 喬曉陽

  多年來,從事地方立法的同志一直在呼吁,要求調整“行政三法”,即行政處罰法、行政許可法、行政強制法中地方立法權限的規定,希望在遵循“不抵觸”原則的基礎上,給地方更多的行政處罰、行政強制、行政許可方面的立法權限。從目前掌握的情況看,這三部法律在地方實施的情況總體是好的,地方人大法制委、法工委堅持法制統一原則,嚴格把關,行政許可、行政強制的設定基本沒有突破上位法的情況,行政處罰的種類、幅度突破現象也比較少,問題主要集中在突破行政處罰行為的限制,增設了新的處罰行為,有的是在法律有關行政處罰規定中直接增加違法行為,有的是另列條文增加規定違法行為。

  綜合法工委行政法室和備案審查室的梳理,地方性法規在法律之外,增加新的行政處罰違法行為,主要有以下幾種情形,需要認真研究分析:

  一是,法律未規定管理事項,地方性法規增加規定了管理事項以及相應行政處罰。有些法律制定時間較早,在實施過程中出現新情況,有些地方性法規增加規定了新的管理制度來解決新問題。如大氣污染防治法2015年修改前,沒有規定排污企業應當設置大氣污染物排放口的要求。近年來,大氣污染防治形勢嚴峻,規定設置大氣污染物排放口,有利于監測、監管,更好地適應大氣污染防治新要求,一些地方在法律修改前就增加規定了這項制度并規定了相應行政處罰。

  二是,法律規定了管理制度但未規定違法情形及相應行政處罰,地方性法規根據當地情況增加規定了違法情形及相應行政處罰。如文物保護法規定,使用不可移動文物,必須遵守不改變文物原狀的原則,負責保護建筑物及其附屬文物的安全,但未規定相應違法行為及行政處罰。一些地方進一步規定,文物保護單位未經批準用火或者與文物保護無關的用電,未按照規定安裝、使用自動報警、滅火、避雷等設施,以及遇有危及文物安全的重大險情,未及時采取措施或者未向文物行政部門報告的,給予行政處罰。

  三是,法律規定了管理制度,地方性法規根據當地需求規定了更高標準、更為嚴格的管理制度及相應行政處罰。如大氣污染防治法規定,在城市市區進行建設施工或者從事其他產生揚塵污染活動的單位,必須采取防治揚塵污染的措施。有的地方進一步規定,混凝土攪拌站不得新建、擴建,已建成的在規定期限內關閉,并規定了相應行政處罰。

  四是,法律規定責令停止作業、責令恢復原狀、行政檢查等措施,地方性法規增加規定不配合的行政處罰。如電力法規定,在依法劃定的電力設施保護區內進行燒窯、拖錨、挖沙等作業,危及電力設施安全的,責令停止作業。有的地方規定,作業者逾期不停止作業的,處以罰款。水法規定,擅自在江河、湖泊新建、改建或者擴大排污口的,責令限期恢復原狀,處以罰款。有的地方規定,逾期不拆除排污口的,還要再處以罰款。

  五是,法律作了禁止性規定但未規定相應行政處罰,地方性法規增加規定行政處罰。如大氣污染防治法規定,機動車污染物排放超過規定排放標準的,不得上路行駛,但未規定對車主的行政處罰。有些地方增加規定,在用機動車排放污染物超過規定排放標準的,責令改正,對車主處以罰款。

  六是,法律對某一違法行為規定了行政處罰,地方性法規增加了其他相關違法行為。如安全生產法規定,危險物品的生產、經營、儲存單位以及礦山、金屬冶煉、建筑施工、道路運輸單位的主要負責人和安全生產管理人員未經考核合格的,對主管人員和其他直接責任人員處以罰款。有的地方性法規將該行政處罰的違法行為擴大至“船舶修造、船舶拆解單位”相關人員未經考核合格的。又如,人口和計劃生育法規定,偽造、變造、買賣計劃生育證明的,處以罰款。有的地方增加規定“使用”虛假計劃生育證明的也要處以罰款。

  行政處罰法第十一條第二款規定:“法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定,地方性法規需要作出具體規定的,必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。”對于什么是“法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定”,一直有不同認識。有的認為,從字面理解,上述規定只限制法律、行政法規已經規定的違法行為,也就是說,地方性法規可以規定新的違法行為;有的認為,法律、行政法規是對某類事項的違法行為規定行政處罰,地方立法不能增加該類事項范圍內的違法行為;有的認為,法律、行政法規已經窮盡了本領域的行政處罰情形,地方立法不能增加新的違法行為;還有的建議修改行政處罰法,刪去第十一條第二款中的“行為”,只保留“種類和幅度”。

  上述地方性法規增加新的給予行政處罰的違法行為以及對行政處罰法第十一條第二款認識的不一致,形成的原因是多方面的,包括我國經濟社會快速發展,有些法律規定明顯滯后,難以對新事物、管理的新需求及時作出回應;各地發展不均衡,法律采取“平均規范標準”難免顧此失彼,以及是從立法原意理解,還是純從條文字面理解,自然也會產生認識上的差異等。

  行政處罰法是第一部規范行政機關共同行為的法律,它對法律、法規、規章設定權的配置以及行政程序、行政執法主體的許多規定,都是第一次,具有開創性,對后來的行政立法和行政執法產生了深遠影響,對依法行政和依法治國發揮了重要作用,可以說具有里程碑意義,我們要充分認識行政處罰法的歷史貢獻。講到這里,我想首先需要回顧20年前制定行政處罰法的背景,1996年制定行政處罰法的初衷是什么。行政處罰是行政機關糾正違法行為使用最為頻繁的制裁手段,與公民法人和組織的權利義務關系最為密切,但當時對行政處罰卻沒有統一的法律規定,實踐中出現行政處罰“亂”和“濫”的問題,一是行政處罰的設定主體亂,誰都可以設定處罰;二是執行行政處罰的主體亂,誰都可以行使處罰權;三是行政處罰的名目、種類亂,當時統計有120多種,有些行政機關有行政處罰依賴癥,形成行政管理就是行政處罰、沒有處罰就不會管理的慣性;四是行政處罰沒有程序規定,隨意性很大,也沒有必要的監督;五是有些行政處罰完全受經濟利益驅動,只罰款不糾正違法行為。與此同時還存在行政處罰“軟”的問題,一些行政機關放棄職責,該管的不管,放任違法行為的發生。上述問題嚴重影響了行政處罰的公正性,嚴重侵害了公民法人和組織的合法權益。社會發展至今,行政機關依法行政水平有了長足進步,但是在當時,一些地方亂扣人、亂吊銷、亂沒收,尤其是亂罰款成為一大公害、一大腐敗現象,人民群眾反映強烈,意見很大,迫切需要制定法律,對行政處罰的設定、種類、實施及程序作出統一規定。這是20年前制定行政處罰法的背景和初衷。

  行政處罰法第十一條第二款的規定正是這一初衷的體現,它的立法原意就是已經有法律、行政法規的,地方性法規可以結合本地情況,根據法律、行政法規關于行政處罰的規定予以具體化,但是不得超越法律、行政法規關于哪些違法行為應當給予行政處罰、給予什么種類的行政處罰和行政處罰的幅度的規定。這一條款是地方立法“不抵觸”原則在行政處罰領域的具體化和重要體現,彰顯了“國家法制統一”原則。當然,從前面列舉的地方立法增加規定法律之外的違法行為及處罰的例子看,有些是地方管理實際需要的,是有道理的。現在面臨著兩難的選擇,是堅持法制統一原則,還是松一個口,任由地方根據自己的需要增加法律、行政法規規定之外的違法行為?如果我們選擇了后者,這個口子一開,可能又會出現行政處罰五花八門、各行其是的混亂局面,如此也就違背了制定行政處罰法的初衷。我們還是要不忘初衷,繼續前行,在前行的進程中逐步破解這一難題。如何賦予地方必要的立法空間應對地方性問題成為新課題;如何防止行政權擴張,杜絕部門利益法制化,也需要我們持續關注;國家立法機關與地方立法機關之間如何建立暢通的溝通渠道,形成內部協調一致、上下疏密相間的工作機制,也還需要我們共同努力。在現階段,如何在地方立法中把握與行政處罰法第十一條第二款的關系,結合行政法專家和法工委從事行政立法和備案審查工作同志的研究意見,我談幾點看法,供大家參考:

  一、用足用好法律給地方立法留有的空間。(1)有的法律明確授權地方性法規可以增加規定違法行為。如修改后的環境保護法規定,地方性法規可以根據環境保護的實際需要,增加按日連續處罰的違法行為。(2)還有一些法律授權地方就特定事項規定管理制度,地方可以在規定管理制度時規定相應的行政處罰。如野生動物保護法規定,地方重點保護野生動物和其他非國家重點保護野生動物的管理辦法,由省、自治區、直轄市人大或者其常委會制定。又如,固體廢物污染環境防治法規定,農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法,由地方性法規規定。還如,食品安全法規定,食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。

  二、采取積極的立法政策,賦予地方更多的立法空間。(1)有的法律對違法行為的責任規定較為籠統,應當允許地方作出具體規定。如審計法規定,被審計單位拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的,或者拒絕、阻礙檢查的,審計機關責令改正,拒不改正的,依法追究責任。這里的“依法”包括依地方性法規,“責任”包括行政責任,即行政處罰。(2)對于法律沒有規定管理制度,或者規定了管理制度但未規定行政處罰以及規定了管理制度但地方根據當地經濟社會發展水平規定了更高標準、更為嚴格的管理制度的,可以研究允許地方在遵循上位法立法目的、立法原則的基礎上,根據地方經濟社會發展水平和實際管理需要,規定違法行為及相應行政處罰。(3)根據地方立法合理需求,允許對法律規定的含義作必要的擴展性理解。如文物保護法規定,擅自修繕不可移動文物的處以罰款。一些地方對“擅自修繕”作了擴展性理解,不僅是指未經批準修繕,也包括未按批準的計劃、方案修繕以及擅自變更計劃、方案修繕。

  三、通過完善上下聯動、密切配合的立法工作機制,推動實現地方立法需求與法律立改廢釋的良性互動。(1)對于法律規定了責令停止違法行為、責令恢復原狀、行政檢查等措施,行政相對人不配合的,能否規定行政處罰,需要進一步研究。多數可以通過行政強制執行制度來解決,有阻礙執行公務行為的,還可以追究其治安管理處罰責任。(2)法律作了禁止性規定但未規定相應行政處罰,地方性法規增加規定行政處罰。這種情形屬于少數。法律中只作禁止性規定往往是有考慮的,如違法原因較為復雜、行政處罰實踐中難以執行、社會效果不一定好等,對此要進一步區分情況研究。如果隨著時間推移,地方同志在實踐中發現情況發生變化,需要增加的,可以提出修改法律的建議。(3)法律對某一違法行為規定了行政處罰,地方性法規增加了其他相關違法行為。這類規定較多,研究表明,有的規定有合理性,有的規定并不合理,如文物保護法規定在文物保護單位的保護范圍內不得進行爆破、鉆探、挖掘等作業,十多個地方性法規增加了不得進行采石、建窯、燒磚、葬墳、撈沙、挖塘、開礦、毀林開荒、射擊、設置戶外廣告、栽植移植大型喬木、修建人造景點等十多種違法行為。實際上,對于法律的規定需要進一步明確具體含義的以及法律制定后出現新的情況,需要明確適用法律依據的,立法法規定了法律解釋的解決路徑。像這種情況,由法律解釋解決比由地方突破法律規定自行解決更符合法制原則。總之,解決這個問題較為穩妥的辦法還是由地方提出有關法律解釋或者修改的建議。(4)今后,法律在規定相關制度和行為時,需要充分考慮各地的差異和不同需求,為地方性法規留有必要的空間。

  四、通過研究修改行政處罰法第十一條第二款等有關規定,力爭徹底解決當前面臨的難題。任何法律都是可以修改的,行政處罰法當然也不例外。經過20年實踐,有些問題應當說已經看得比較清楚,建議盡快組織力量,抓緊研究修改行政處罰法有關規定。修改中,既要堅持行政處罰法的立法初衷,又要能夠滿足地方立法需要。








來源: 法制網 作者:喬曉陽 責任編輯:

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