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加強立法決策量化論證 不斷提高立法質量
發布時間:2018-09-20 15:35:00

  加強立法決策量化論證 不斷提高立法質量

  2018917日)

  全國人大憲法和法律委員會主任委員 

同志們:

  按照會議安排,我作一個即席發言。從2002年開始,由全國人大常委會法工委牽頭,每年召開一次這樣的會議,都邀請法律委員會主任委員來列席,就涉及的法律規定的立法原意以及對一些問題的處理,簡單講一講,回應座談會上大家提出的問題。今天,我不講這方面內容,一會兒沈春耀同志將對會議做全面總結,并回應這些問題。我想講講多年從事立法一直思考的問題,就是如何加強立法決策的量化論證,保證調查研究的真實性、有效性,進一步提高立法質量的問題。

  提高立法質量是立法工作的永恒話題。社會實踐沒有止境,立法工作沒有止境,提高立法質量也沒有止境。特別是十屆全國人大常委會以來,明確提出了 “以提高立法質量為中心”的立法工作思路,更加關注制度設計的科學性、合理性,更加關注法律之間的協調統一,也更加關注法律在實際社會生活中的實施效果。多年以來,全國人大常委會和有立法權的地方人大常委會注重探索科學立法、民主立法、依法立法的實現形式,在原有好的方式方法的基礎上,形成了法律法規草案向社會公開征求意見、專家論證、第三方評估等一系列好的做法和經驗,這些都是提高立法質量行之有效的重要途徑和方式,應當在立法實踐中予以堅持和完善。

  但是,盡管我們探索出了多種科學立法、民主立法的途徑和方式,但有時候也存在著制定的法律法規有的還避免不了宣示性強、可操作性不強的問題,也存在著一些制度設計和具體規范,立法初衷是好的,但實施的效果不盡如人意。這些表明,我們對法律法規所調整的社會關系、社會事物等問題把握得還不夠準,情況掌握得還不夠實,從而對反映事物內在規律的東西把握得還不深不透。這里面有各種原因,其中有一個重要原因,也是我參加立法工作37年的一個深切體會,就是我們對立法決策的量化論證還不夠。加強立法決策量化論證,就是強調立法工作要更加嚴謹周密,從立法項目的確定、立法進度的安排,包括起草、審議、通過的立法全過程中,對法律所要規范的社會關系,對其分析判斷所依據的客觀情況,應當有更足夠的數據樣本來支撐。這次會議上,浙江省人大常委會介紹了多年來全面貫徹習近平同志在浙江工作時對立法工作提出的六點指導原則和工作要求,經過長期的實踐,總結出了“立項準確化、規范內容精細化、法規框架精干化”這個重要經驗。這都體現了對客觀情況、客觀規律的準確把握。對這個問題,我想從兩方面談談自己的想法。

  一、加強立法決策量化論證是新時代提高立法質量的需要

  (一)加強立法決策量化論證是完善法律體系的客觀要求

  改革開放以后,我國進行大規模立法活動。最初,是要解決“無法可依”的問題。所以當時提出的指導原則,或者說立法工作思路,就是 “有比沒有好,快搞比慢搞好”,更強調的是“宜粗不宜細”。經過幾十年的立法工作,到2010年中國特色社會主義法律體系如期形成。法律體系形成,從總體上實現了國家法律體系“從無到有”的制度構建,解決了“建制”的問題。體系形成后,更多要解決的是制度的合理性問題,就是要使所設計的制度更加合理,更加符合經濟社會的發展規律,能夠及時、準確反映經濟社會的現實變化,更加科學完備、成熟定型。這就對立法工作提出新的更高要求。站在新的更高的起點上完善中國特色社會主義法律體系,要進一步提高立法質量,必須從每一部立法著手,盡可能多地掌握第一手的資料,對重要情況、主要矛盾、群眾期盼做到心中有數。加強立法決策的量化論證,使立法精確對接發展所需、基層所盼、民心所向,切實提高立法的科學化、精細化水平,提高法律的可執行性和可操作性,以良法促進發展、保障善治。

  (二)加強立法決策量化論證是提高地方治理能力的客觀需要

  黨中央關于全面推進依法治國的戰略布局,對提高各級國家機關和工作人員運用法治方式治理社會的能力提出新的要求。20153月,十二屆全國人大三次會議貫徹落實黨中央的重大決策部署,對《立法法》作出修改,賦予設區的市地方立法權。由此,我國地方立法主體由80家增加到354家。今年3月,十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案,也增加規定了設區的市的立法權,為設區的市立法工作提供了憲法依據。我國幅員遼闊,各地區經濟社會發展水平差異較大,國家立法層面往往只能做出“最大公約數”的規定,難以顧及到各地差異性的實際情況。賦予地方立法權,就是要在中央統一領導下,充分發揮中央和地方兩個積極性,提升地方國家機關的治理能力和水平,更好地發揮地方尤其是設區的市運用法治思維和法治方法開展社會治理的重要作用,逐步實現國家治理體系和治理能力現代化。地方立法具有接近基層、接近群眾的優勢,要善于在各自管轄范圍內,對立法中遇到的實際問題進行量化論證研究,全面深入地摸清實際情況,確立明確的立法目標,認真研究解決現實問題的政策思路和舉措辦法,并通過法定程序轉化為法律規范,使制定出的法規更具有針對性和可操作性,也就是說“一竿子插到底”,真正解決實際問題。

  (三)加強立法決策量化論證是依法滿足人民美好生活需要的客觀要求

  黨的十九大報告提出,在中國特色社會主義新時代,我國社會主要矛盾已經發生了重大轉變。人民美好生活需要日益廣泛,不僅對物質文化生活提出了更高的要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。實現這些要求,本質上都要求以法治的方式來實現,這也對立法工作提出了新要求。加強立法決策的量化論證,就是要通過對立法所要調整社會關系的客觀情況進行全面的量化分析研究,選擇出最佳方案,通過立法加以規范,切實增強法律規范的可執行性和可操作性,確保法律法規有效、管用,能為依法有效治理提供支撐和保障,滿足人民在政治、經濟、文化、社會、生態等方面的日益增長的需要。所以,地方立法要更加注重加強立法決策的量化論證,研究清楚法規所要調整的社會關系,科學嚴密地設計好各種制度規范,能具體就具體,能明確就明確,能在地方性法規中規定清楚的,就不另搞配套的政府規章。

  地方接地氣、地域小,加強立法決策的量化論證做起來更有優勢。一方面是我們要用心去做,另一方面,要看我們過去有沒有這樣的數據條件和積累。全國人大新設了社會建設委員會,要加強民生方面和社會政策方面的立法。我理解,社會治理現代化,很大一部分就是社會管理。地方立法直接解決地方治理中的問題,和老百姓關系更密切。這些方面的立法怎么能夠做到更精細化?法規出來以后,大家的預期和對法規自覺遵守的認受程度,應該是越精細、越普遍越好。

  二、加強立法決策量化論證的具體途徑

  (一)深入開展調查研究

  立法決策量化論證就是通過調查方法的科學性和有效性來保障的。我體會,就是大力提高立法調研的真實性和有效性。注重調查研究是我們黨一個極為重要的優良傳統,是我們黨制定正確路線方針政策的根本依據,也是我們黨幾代領導人身體力行的工作方式。習近平總書記指出,“沒有調查,就沒有發言權,更沒有決策權”。在黨的十九屆一中全會上,他特別提出“要在全黨大興調查研究之風”。調查研究是做好一切工作的基礎和根基,也是做好立法工作的必然要求。要注重加強和改進調查研究工作,多層次、多方位、多渠道調查了解情況,把基層、群眾和相關領域作為立法調研重點,力求將事物的實際情況調查清楚,將問題的本質和規律把握準確,將解決問題的思路對策研究透徹,對癥下藥,制定出高質量的法規。

  一要緊扣問題,全面深入。調研工作要實要深,切實深入實際、深入基層、深入群眾,既摸清綜合情況,又了解典型案例;既了解經驗,又發現不足,真正做到把各方面的問題摸清吃透。在這方面,我們全國人大的立法有一些切身體會,特別是專業性強的立法。全國人大常委會的組成人員、法工委,對專業性強、技術性強的立法,怎么能夠作出正確判斷,發揮好決策的參謀助手作用,很重要就是搞好調查研究。只有通過調查研究,去掌握事情本來的面貌,掌握內在的規律。

  二要不斷改進調研方法。要注重結合相關法規的特點,科學設計調研方式,把走出去調研和請進來調研、實地調研和案頭研究、綜合調研和專題調研結合起來,做到有的放矢。過去我參與立法也遇到這個問題。我們把法律草案發到各地征求意見,但是我也擔心:到了省里,省人大常委會再往下發的時候,恐怕也和我們差不多,發到各市、省屬各部門。有的部門也沒有能力把本部門具體情況作全面了解和征求意見,也就是主管的幾位同志就過去所了解的情況,特別是學法律的,從法律的銜接上提點問題,就反饋過來了;省級人大也會因為時間有限,把各方面上報的意見歸納歸納就往上送。這種情況下,有多大程度是真正反映了下面的真實情況,特別是量化的情況,有時候我心里也沒底。

  調研一定要根據工作需要進行客觀真實的調研。有些情況下,專門選擇在典型的地方去調研。但是,我們國家太大,這些地方樣本的選取是不是有普遍性,有時候我也擔心。過去我們講,調查研究,取樣非常重要。有沒有代表性、是不是具有普遍性,決定著法律草案的質量。

  對實際情況作量化分析,還可用普查的辦法。但是制定一部全國性法律而搞一次大普查,無論人力、物力、財力,還是時間上往往不允許。而只能全面征求意見,發到各省、各地方,并向社會公開法律草案。但是這樣做也不是沒有問題。最近,有關學者提出意見指出,雖然公布了法律草案文本,但是只有漢語,還有不少少數民族群眾不懂漢語,他們的意見反映不上來。還有很多盲人因看不到草案文字,也有沒有機會參與到立法中來。我不了解自治區或少數民族人口比較多的省份,有沒有把草案翻譯成少數民族文字下發征求意見?這就給我們提出一個新的課題,還需要進一步研究和完善調研方法。設區的市地域面積小、人口少,個別的省人口也不是很多,在這方面是不是可以在調研方法和立法量化分析上走前一步,做些必要的探索。

  (二)充分運用大數據助力立法決策

  大數據是信息化發展的新階段,對經濟發展、社會治理、國家管理、人民生活產生著重大影響,它不僅是一場技術革命,一場經濟變革,也是一場國家治理的變革。大數據可以是宏觀的,從中反映出整體情況的趨勢,也可以是微觀的,展現某方面情況的具體構成和傾向。現在,我們的立法工作對大數據的運用還很不夠,對許多問題的立法決策量化論證不夠,還處于模糊處理,停留在半定性半定量的狀態。藥方開得不準,矛盾焦點上這一刀砍得不夠精確,法律規范的指引就不清晰,就難以給人們以準確預期,法律法規的實施效果就會大打折扣。我們一些社會管理方面的法規,有時會出現實施效果與制定初衷相反的情況,就說明我們的法規制度設計沒有觸及到社會的痛點,不解決實際問題。新時代的社會治理要實現精細化管理,就要學會“用數據說話、用數據決策”,構建起大數據輔助科學決策和社會治理的機制,提高對大數據的分析、把握和運用能力。立法決策要充分運用大數據,幫助了解和駕馭實際情況,經過充分論證,做好“定量”分析和“定性”判斷。只有建立在“定量”基礎上“定性”,才可能合理,才能更具合理性和說服力,才能真正讓群眾信服。

  一要善于獲取和運用數據。數據的來源多種多樣,立法機關要注重獲取和運用數據,對數據作出量化分析,使之成為立法工作的客觀支撐。現階段,各級立法機關注重開門立法,通過向社會公開征求意見、召開網上聽證會等多種方式,積極為公眾提出立法建議和意見搭建平臺,從中獲取的數據是作出立法決策的重要依據。同時,我們也要善于運用執法、司法以及政府日常管理數據,讓地方立法工作融入到社會日常管理中。在這方面,有時候我們感到過去政府的數據統計,在我們做立法決策的時候往往支撐不夠,這方面有很多欠缺。地方立法也要善于充分運用大數據,全面了解和掌握所要調整的社會關系,把實際情況摸清摸透,把各種問題量化細化,讓大數據成為地方立法工作的“千里眼”“順風耳”。

  二要注重對數據的研究和分析。在獲取數據的基礎上,要加大對數據的研究力度,提高分析運用數據的能力。對數據的運用不要預設結論,要讓數據說話,尊重數據客觀反映的情況。利用網絡征求意見,可以根據法規案的不同內容,設計可進行量化分析的軟件,對意見來源的社會階層、地域分布、職業分布、年齡結構和利益群體等進行分析,謹慎求證,更準確地把握社情民意,確保得出正確、符合實際的結論。比如,2011年修改個人所得稅法,全國人大常委會通過中國人大網公布法律草案時,我們也做了一點改進,我們在軟件上進行設計,要提意見的社會公眾,必須錄入一些信息,比如:一是提意見的人所在省份是東部、中部還是西部,二是職業分布,三是收入水平處在哪個收入段。那次共有8萬多人次提出23萬多條意見。其中,83%建議進一步提高工薪所得減除費用標準,從草案的3000元提高到5000元。我們對這些意見進行分析,發現來自北京、上海、廣東的意見占43%,西藏、青海、寧夏的意見僅占0.4%;月收入在3000元至7500元的人群占49%,其中3000元至4500元的人群又占了53%。看起來意見不少,也是來自于全國各地,但是并沒有覆蓋到各種社會階層和收入階層。反映的主要是發達地區中等工薪收入人群的利益訴求,還不能反映整體的、各個收入階層、各個不同地區的訴求。我們制定某一項政策,特別是在量化的時候,應該摸清各方面的需求,通過數據分析來回應實際。這個過程,要堅持去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、綜合,透過現象看本質,發現趨勢和規律,作出科學決策。

  加強調查研究,特別是用大數據改進調查研究的方式方法,能夠進行量化分析,來處理立法中遇到的疑難問題。隨著我國社會的發展,整個社會呈現出思維方式、利益訴求、處理問題方式的多樣化。提高立法質量就是要客觀反映變化的現實。這些年,地方立法有很多好的探索,我也看到這方面的實例。不同省份之間的交流很重要,有些省在這些方面做得比較好,在社會管理方面基礎數據比較完整;有的省可能還沒有發現這方面的途徑和做法。各省之間進行學習、交流、借鑒,特別是別的省份盡管和我們本省的情況不一樣,但是他們對某些事物進行量化分析的方式方法對我們也是有啟發的。讓我們共同努力,在這方面再探索一些新的方式方法,經過大家的共同努力,把立法質量提高到一個新的水平。

   








來源: 中國人大網 作者:李 飛 責任編輯:

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