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全國人大常委會立法的含義和特征
發布時間:2007-11-14 16:27:00

    全國人大常委會立法,是中國最高國家權力機關的常設機關,依法制定和變動效力可以及于全國的規范性法律文件活動的總稱。

全國人大常委會立法與全國人大立法共同構成中國國家立法的整體,是中國中央立法的非常重要的方面。它在中國立法體制中,以地位高、范圍廣、任務重、經常化和具有相當完整性、獨立性為其主要特征。

  第一,全國人大常委會的立法地位僅次于全國人大立法。其一,全國人大常委會是最高國家權力機關全國人大的常設機關,也行使國家立法權,制定和變動除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律,它的立法地位自然高于除全國人大以外的其他所有立法主體的立法。它的立法權在中國立法權限劃分體制中高于除全國人大立法權以外的其他任何立法主體的立法權。全國人大常委會的法律效力可以及于全國,中國主權范圍內的任何社會組織和個人都要遵守。除全國人大外,其他立法主體未經全國人大和全國人大常委會授權,其所立之法都要以全國人大常委會的法律為立法依據,或不得與其相抵觸,否則無效。

  第二,全國人大常委會立法范圍最廣、任務繁重、并處于經常化狀態。其一,全國人大常委會除了可以制定和變動法律以外,還有權解釋憲法,有權在全國人大閉會期間對全國人大制定的法律作部分補充和修改,有權解釋全國人大制定的和自己制定的法律,還有權撤銷行政法規、地方性法規和省級自治條例、單行條例。這樣廣泛的立法權,在中國立法體制中是僅有的。其二,全國人大常委會立法調整國家、社會和公民生活中各有關方面的基本事項、重要事項,其調整對象比全國人大立法的調整對象相對具體、廣泛。其三,全國人大常委會作為最高國家權力機關的常設機關,比全國人大更多地行使國家立法權。其四,由于這些原因,全國人大常委會的立法任務比全國人大的立法任務繁重得多。全國人大常委會一般每兩個月召開一次會議,每次會議都可以有立法議程,從而使國家立法處于經常化的狀態。

  第三,全國人大常委會立法具有相當完整性、獨立性。全國人大常委會對其所立法律既有制定、修改、補充和廢止權,也有提案、審議、表決和決定公布權;既有權自己立法,也有權監督其他有關立法主體立法,還有權授權其他國家機關立法;它的立法不需要向有關立法主體備案或經有關立法主體批準。這些是全國人大常委會立法具有完整性、獨立性的具體表現。另一方面,全國人大常委會立法也受到一定的限制:它無權制定和變動憲法,無權制定基本法律,它行使補充和修改全國人大法律的權力要以不同被修改法律的基本相抵觸為前提,全國人大有權對它的不適當的決定和法律予以撤銷。既有完整性、獨立性,又受到一定的限制,就使全國人大常委會立法呈現出具有相當完整性、獨立性的特征。
    全國人大常委會的立法權

  根據憲法和立法法的規定,全國人大常委會法定立法權主要包括:(1)制定和變動法律權;(2)解釋憲法和法律權;(3)立法監督權;(4)其他立法權。全國人大常委會的立法活動,就是運用這四方面立法權,在它們所能調整的范圍內進行立法的活動。

    (一)制定和變動法律

  全國人大常委會這方面的權力主要包括:其一,制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律。這里所謂全國人大制定的法律指全國人大有權制定的刑事、民事、國家機構等基本法律和其他應當由全國人大制定的法律。其二,對全國人大制定的法律進行補充和修改。這是一項非常重大的立法權,但它只能在全國人大閉會期間行使,只能進行部分補充和修改而不能進行全面的補充和修改,不得同被補充和修改的法律的基本原則相抵觸。這些年來,全國人大常委會較為充分地行使了這方面的權力,制定和變動了相當數量的法律,為完備中國法的體系和建設中國法制作出顯著的成就。

  全國人大常委會在1982年憲法規定國家立法權由全國人大及其常委會共同行使之前,無權制定和變動法律,那時全國人大是唯一行使國家立法權的機關。1982年憲法對此作出重大改變是由國情決定的。中國人口極其眾多,有56個民族和2000多個縣,各地區、各民族、各階層、各政黨、各方面都要有適當數量的人大代表,因此代表人數少了不行。而代表人數多,開會議事就不方便。同時,由于代表來自各個方面,有勞動模范,有英雄人物,有科學家,有藝術家,有運動員,還有華僑代表等,而且不脫產,不象西方國家議員那樣實行專職制。因此,全國人大難以成為經常性的工作機構。這就在一定程度上影響全國人大適應形勢需要及時制定法律。實行全國人大常委會同全國人大共同行使國家立法權的制度,就彌補了以上不足。因為,人大常委會是經常性的工作機構,人數較適當,開會、議事較方便;它又是全國人大的常設機關,代表各個方面,因此能反映全國人大的廣泛性的特點,適合國情。

  (二)解釋憲法和法律

  根據憲法第67條規定,全國人大常委會有解釋憲法和法律的權力。立法法第42條規定:法律解釋權屬于全國人大常委會。法律有以下情況之一的,由全國人大常委會解釋:(1)法律的規定需要進一步明確具體含義的;(2)法律制定后出現新的情況,需要明確適用法律依據的。

  解釋憲法和法律,在很大程度上是為了更好地理解、實施憲法和法律。但解釋憲法和法律本身則屬于立法范疇,通過解釋憲法和法律產生的文件,分別為憲法性文件和法律性文件,是憲法和法律的組成部分。在西方,解釋憲法權通常并不屬于議會。在中國,將這一權力由全國人大常委會行使,顯示了中國最高國家機關在權限劃分問題上有自己的特色,表明了中國最高國家權力機關的常設機構的性質和地位。解釋法律,包括解釋全國人大和全國人大常委會兩者的法律。解釋憲法和法律是一項很大的立法權。這種權力的行使,應當符合憲法和法律的基本原則和精神,應當遵循立法法和其他有關規范性法律文件所確定的基本制度。

  根據憲法、立法法和其他有關規范性法律文件的規定,全國人大常委會法律解釋制度的框架包括下列要素:

  其一,全國人大常委會行使法律解釋權,對一定范圍的事項進行解釋。1954年憲法首先以根本大法的形式確定了全國人大常委會行使法律解釋權的制度。1955年全國人大常委會《關于法律解釋問題的決議》,1981年全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》,對全國人大常委會解釋法律的權限范圍予以規定。1975年憲法和1978年憲法盡管條文和內容都很少,但都保留規定了全國人大常委會行使法律解釋權這一制度。1982年憲法所確定的全國人大常委會職權有24項,其中第四項便是解釋法律的職權。到了20003月通過的立法法,更是專門以第42條規定了以上所引述的制度。

  其二,全國人大常委會解釋法律應當遵循一些基本程序。一是提出法律解釋要求。立法法第43條規定:國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人大各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人大常委會可以向全國人大常委會提出法律解釋要求。二是全國人大常委會工作機構研究擬訂法律解釋草案,由委員長會議決定列入常委會會議議程。三是法律解釋草案經常委會審議,由法律委員會根據常委會組成人員的審議意見進行審議、修改,提出法律解釋草案表決稿。四是法律解釋草案表決稿由常委會全體組成人員的過半數通過。五是法律解釋由常委會發布公告予以公布。

  其三,全國人大常委會的法律解釋同法律具有同等效力。

  (三)立法監督

  根據憲法第67100116條和立法法第85868788條的有關規定,全國人大常委會可以行使以下立法監督權:

  其一,與監督憲法實施相聯的立法監督權。全國人大常委會有權監督憲法的實施。監督憲法實施,自然包括監督其他立法主體的立法行為是否違憲。

  其二,撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令,撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議,撤銷省級人大常委會批準的違背憲法和立法法的自治條例和單行條例。撤銷制度是現行中國立法體制中反映各種立法權關系的一個重要制度。它可以使國家立法權對其他立法權、高層次立法權對低層次立法權的領導關系、主從關系得到保障。

  其三,裁決法律之間的沖突。法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致,不能確定如何適用時,由全國人大常委會裁決。地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致,不能確定如何適用時,由國務院提出意見,國務院認為應當適用地方性法規的,應當決定在該地方適用地方性法規的規定;認為應當適用部門規章的,應當提請全國人大常委會裁決;根據授權制定的法規與法律規定不一致,不能確定如何適用時,由全國人大常委會裁決。

  其四,接受有關立法主體的立法備案權和批準有關規范性法文件權。憲法和有關憲法性法律規定,省級人大及其常委會制定的地方性法規,報全國人大常委會備案;自治區的自治條例和單行條例,報全國人大常委會批準;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報全國人大常委會備案。立法法補充規定:行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例均須報全國人大常委會備案;根據全國人大常委會授權制定的規范性法文件,如果全國人大常委會的授權決定提出備案要求,也應當報全國人大常委會備案。既有權接受備案,就可以進行監督;既有權批準,更可以監督。

  (四)其他立法權

  全國人大常委會還可以行使全國人大授予的立法權。自50年代起全國人大多次授予全國人大常委會行使立法權。80年代初授予全國人大常委會通過和公布《民事訴訟法(試行)》。全國人大常委會還有權決定同外國締結的條約和重要協定的批準和廢除。隨著中國對外交往的日漸發展和中國在國際舞臺上的作用日漸增大,全國人大常委會行使這一權力的意義也日漸增大。
全國人大常委會的立法范圍

  在立法法之前,中國憲法和憲法性法律沒有對全國人大常委會的立法范圍作出列舉或限制或別種方式的規定。判斷當時全國人大常委會立法范圍的主要根據,也是憲法規定的全國人大常委會的職權范圍和憲法規定的那些需要法律調整的事項。

憲法第67條規定全國人大常委會行使21項職權。行使這些職權如需藉助法律的作用,全國人大常委會便可以在這些職權范圍內制定法律、實行立法調整。這些職權涉及的事項包括:(1)制定和變動法律、解釋憲法和法律、監督憲法實施和立法上的撤銷、批準、備案等方面的事項;(2)國民經濟和社會發展計劃、國家預算方面的事項;(3)監督國務院、中央軍委、最高司法機關方面的事項;(4)國務院、最高司法機關和其他有關司法機關有關人事決定或任免事項,駐外全權代表任免事項;(5)決定同外國締結的條約和重要協定的批準和廢除方面的事項;(6)軍人和外交人員的銜級制度方面的事項;(7)授予國家的勛章和榮譽稱號方面的事項;(8)特赦方面的事項;(9)全國人大閉會期間的決定戰爭狀態事項和全國總動員或局部動員事項;(10)全國或個別省、自治區、直轄市的戒嚴方面的事項;(11)全國人大授予的其他職權方面的事項。

  根據《憲法》第29101113161718193134373940414450515556597273757778868991959799102104107109111115124125126130131條的有關規定,需要由行使國家立法權的國家機關制定一系列法律,其中一部分應當由全國人大制定,另一部分則可以由全國人大常委會制定。這也是全國人大常委會立法在內容上的調整范圍之所在。

  立法法出臺后,全國人大常委會立法調整范圍在宏觀上得以明確,這主要就是該法確定的前述只能由法律調整的10大事項。當然,立法法沒有明確這10大事項中,哪些應當或只能由全國人大制定法律,哪些應當或可以由常委會制定法律,這對判明全國人大常委會的立法范圍,留下了困難和進一步研究解決的難題。除立法法所作規定外,憲法第67條規定的全國人大常委會的職權范圍和憲法規定的那些需要法律調整的事項范圍,如未為立法法所列范圍包括,全國人大常委會仍然應當有權立法。
    全國人大常委會的立法程序

    對全國人大常委會的立法程序作出集中系統的規定,是立法法的一個顯著特點。這些規定形成了全國人大常委會現行的比較完整的立法程序制度。

    (一)全國人大常委會的法律案提案程序

  全國人大常委會委員長會議、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會,常委會組成人員10人以上聯名,可以向全國人大常委會提出法律案。

  這些提案主體所提出的法律案,除常委會組成人員所提出的法律案以外,都會進入常委會會議議程,受到審議。但它們列入會議議程的方式是不同的。其一,委員長會議所提出的法律案,直接列入常委會會議議程,不經過其他中間環節。其二,國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會所提出的法律案,由委員長會議決定列入常委會會議議程,或者先交有關的專門委員會審議、提出報告,再決定列入常委會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要進一步研究,可以建議提案人修改完善后再向常委會提出。其三,常委會組成人員10人以上聯名向常委會提出法律案,由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程,或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見,再決定是否列入常務委員會會議議程。不列入常務委員會會議議程的,應當向常委會會議報告或向提案人說明。專門委員會審議的時候,可以邀請提案人列席會議,發表意見。

  列入常委會會議議程的法律案,除特殊情況外,應當在會議舉行的7日前將法律草案發給常委會組成人員。

  (二)全國人大常委會的法律案審議程序

  列入常委會會議議程的法律案,一般應當經三次常委會會議審議后再交付表決。常委會會議第一次審議法律案,在全體會議上聽取提案人的說明,由常委會分組會議進行初步審議。常委會會議第二次審議法律案,在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要問題的匯報,由常委會分組會議進一步審議。常委會會議第三次審議法律案,在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案審議結果的報告,由常委會分組會議對法律草案修改稿進行審議。常委會審議法律案時,根據需要,可以召開聯組會議或全體會議,對法律草案中的主要問題進行討論。

  列入常委會會議議程的法律案,各方面意見比較一致的,可以經兩次常委會會議審議后交付表決;部分修改的法律案,各方面的意見比較一致的,也可以經一次常委會會議審議即交付表決。

  審議列入常委會會議議程的法律案,也同審議列入全國人大會議議程的法律案一樣,分別由有關方面審議。一是由分組會議審議,二是由有關的專門委員會審議,三是由法律委員會統一審議。

  分組會議審議提交常委會的法律案屬于基本審議。所有列入常委會會議議程的法律案,都應當經過分組會議的審議。同全國人大各代表團審議法律案一樣,分組會議審議法律案時提案人應當派人聽取意見,回答詢問;根據小組的要求,有關機關、組織應當派人介紹情況。

  有關的專門委員會審議提交常委會的法律案屬于專門審議。凡列入常委會會議議程的法律案,都應當由有關的專門委員會審議。審議應當提出審議意見,印發常委會會議。審議時,可以邀請其他專門委員會的成員列席會議,發表意見。

  法律委員會審議提交常委會的法律案屬于統一審議。凡列入常委會會議議程的法律案,均由法律委員會根據常委會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見,對法律案進行統一審議,提出修改情況的匯報或審議結果報告和法律草案修改稿,對重要的不同意見應當在匯報或審議結果報告中予以說明。對有關的專門委員會的重要審議意見沒有采納的,應當向有關的專門委員會反饋。法律委員會審議法律案時,可以邀請有關的專門委員會的成員列席會議,發表意見。

  法律委員會和有關的專門委員會審議法律案時,應當召開全體會議審議,根據需要,可以要求有關機關、組織派有關負責人說明情況。專門委員會之間對法律草案的重要問題意見不一致時,應當向委員長會議報告。

  列入常委會會議議程的法律案,法律委員會、有關的專門委員會和常委會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。常委會工作機構應當將法律草案發送有關機關、組織和專家征求意見,將意見整理后送法律委員會和有關的專門委員會,并根據需要,印發常務委員會會議。

  列入常委會會議議程的重要的法律案,經委員長會議決定,可以將法律草案公布,征求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常委會工作機構。

  列入常委會會議議程的法律案,常委會工作機構應當收集整理分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關資料,分送法律委員會和有關的專門委員會,并根據需要,印發常委會會議。

  列入常委會會議議程的法律案,在交付表決前,提案人要求撤回的,應當說明理由,經委員長會議同意,并向常委會報告,對該法律案的審議即行終止。

  法律案經常委會三次會議審議后,仍有重大問題需要進一步研究的,由委員長會議提出,經聯組會議或全體會議同意,可以暫不付表決,交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。

  列入常委會會議審議的法律案,因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的,或因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的,由委員長會議向常委會報告,該法律案終止審議。

  (三)全國人大常委會的法律案表決程序和法律公布程序

  提交全國人大常委會審議的法律案,其法律草案修改稿經常委會會議審議,由法律委員會根據常委會組成人員的審議意見進行修改,提出法律草案表決稿,由委員長會議提請常委會全體會議表決,由常委會全體組成人員的過半數通過。

  常委會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。
    全國人大常委會立法的完善

  全國人大常委會立法在中國立法體制中的特別重要的地位,決定著它的狀況直接關系整個中國立法以至法制的全局。完善中國立法和加強中國法制,需要注重完善全國人大常委會立法。目前尤需注重改變法定制度與實際情況不一致的狀況并沒有消除這種狀況對立法的負面影響。

    全國人大常委會作為最高國家權力機關的常設機關,它應當行使相當大的立法權,它的法定立法權也的確很大,因此現時期它的法定立法權和應然立法權在總體上大體協調。但從實然角度看,近20年來全國人大常委會的實然立法權與法定立法權、應然立法權,仍然不盡協調。一方面是它的某些立法權特別是解釋憲法和法律權、立法監督權,在相當大的程度上,未能得以有效行使;另一方面,它往往也有越權立法的現象。這種狀況應當予以改變。

  (一)改變部分立法權不能有效行使的狀況

  在中國,根據憲法規定,有權解釋憲法和法律的機關,有權撤銷不適當的行政法規和地方性法規等規范性法文件的機關,是全國人大常委會。但事實上全國人大常委會極少行使這些權力。這樣,中國事實上幾乎不存在立法機關解釋憲法和監督立法的活動。這種狀況不是現代法治社會所應有的。分析研究存在這種狀況的原因和弊病所在,采取相應對策以改變這種狀況,是完善中國立法過程中必須解決的重要課題。

  第一,解釋憲法和法律的權力在實踐中極少行使,不是因為這種權力沒有必要。事實上,在實施憲法和法律過程中所遇到的需要由立法機關加以解釋的情況,經常發生。立法機關所以未能經常解釋,原因主要在于:其一,法律解釋制度尚不健全,憲法或憲法性法律對解釋憲法和法律這項重要權力,未作足夠具體的、明確的制度性規定,在這種情況下,全國人大常委會或是容易忽視解釋憲法和法律,或是難以避免偏離憲法和法律的基本原則和精神解釋憲法和法律,發生這種情形也難糾正;其二,大量的法律解釋工作由最高司法機關越俎代庖進行了,立法機關的解釋權由此受到侵越;其三,認識和重視不夠,需要由立法機關解釋憲法和法律時,通常并未引起必要的重視而得不到有效解釋,立法機關未能形成注意解釋自己法律的傳統,自己解釋不力。

  完善全國人大常委會立法,應當加強立法制度特別是立法解釋制度建設。全國人大常委會19816月通過的《關于加強法律解釋工作的決議》顯然需要修改、完善。要明確規定法律解釋的權力、條件、程序和效力;要明確規定全國人大常委會應當主動或根據其他有關國家機關的請求適時地解釋憲法和法律,對憲法和法律的解釋不得與憲法和法律的基本原則和精神相抵觸;要以法律的形式正確劃清在法律解釋領域立法機關與司法機關的權力范圍;立法機關也要逐漸形成足以做好法律解釋工作的能力和傳統。2000年通過和實施的立法法,以專節6條對法律解釋作出集中規定,從制度的角度在相當大的程度上解決了這些問題,這是健全中國法律解釋制度的一個重要舉措。如果立法法確立的法律解釋制度,能夠進一步完善并在實踐中能夠得以完好地實現,則中國法律解釋便能果真走向現代化。

  第二,全國人大常委會的一系列立法監督權只具形式,對向它提交備案的規范性法律文件通常不能予以有效審查,也未行使過對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的撤銷權。實際上,不是這種權力的設立本來就無意義。沒有監督的國家政權活動,容易成為危險的活動。沒有國家立法機關監督的政府立法和地方立動,容易產生種種弊端。中國立法實踐中存在的許多問題,往往正是由于立法監督不力所引致。全國人大常委會立法監督權未曾有效行使的原因主要是:其一,立法就是決策,在封建集權專制傳統曾經很深厚的國家,決策由別人監督,還不為人們所習慣;其二,人大是橡皮圖章、不起實質作用的觀念仍然起作用,在這種觀念影響下,全國人大常委會雖然是最高國家權力機關的常設機關,它撤銷中央政府的行政法規、地方國家權力機關的地方性法規、民族自治地方的自治條例和單行條例,也難以得心應手;其三,執政黨與政府和權力機關的關系,中央與地方的關系,如不正確處理,也會使全國人大常委會難以行使立法監督權;其四,制度本身亦不夠健全。針對這些原因,改革和完善全國人大常委會立法,應當采取有效對策:深入清除封建傳統的影響;積極改善全國人大常委會的形象;正確處理黨政法的關系和中央與地方的關系;健全監督立法是否違憲和保障立法法規定的撤銷、備案體制得以發揮實際作用的行之有效的制度,并使全國人大常委會的立法監督權自身具有可行性。

  (二)改變超越法定職權立法的狀況

  全國人大常委會在立法實踐中超越法定職權的現象,也時有出現。這種狀況的存在,對立法的健康發展也很有危害。應當采取必要對策以改變這種狀況。

  第一,憲法規定全國人大常委會在全國人大閉會期間可以對后者的法律作部分補充和修改,但不得同該法律的基本原則相抵觸。然而實際上同被修改的法律的基本原則相抵觸的情況時有發生。例如,刑法作為專門解決犯罪和刑罰問題的法律,它關于死刑與徒刑的區分,無疑是原則問題。全國人大常委會在自己的修改刑法的決定中,把某些徒刑改為死刑,實際上就超越了憲法所確定的界限。存在這種越權現象的主要原因,是由于全國人大與全國人大常委會在一個主體修改另一個主體的法律這樣一個重要的問題上,權力界限沒有在法律上區分清楚,何為原則立法機關本身并未解釋,對相抵觸的行為沒有積極有效的監督、處理制度。改變這種狀況,應當注意劃清界限,以法律解釋的形式明確原則的含義,在立法領域盡快形成依法辦事的觀念并將其轉化到立法行為中去,對相抵觸的行為要能及時采取有效的糾正措施。

  第二,憲法明確規定全國人大常委會行使制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律。但實踐中,全國人大常委會有時也將應當由全國人大通過的法律由自己通過。實踐中經常出現諸如此類的現象:行政處罰法由全國人大通過,而國家賠償法卻由全國人大常委會通過。造成這種狀況的主要原因,一是立法主體的法制觀念淡薄,認為只要通過成為法律就達到了立法目的,至于由誰通過則無關緊要。二是立法制度不完善,對應當由全國人大制定的法律以外的其他法律的范圍沒有確定清楚。立法法盡管出臺了,但并沒有解決這一問題。改變這種狀況,需要增強立法主體特別是立法決策者嚴格依法立法的意識,需要進一步以法定形式將其他法律的范圍明確加以規定。(周旺生編寫)

 








來源: 新華網 作者: 責任編輯:

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