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中國現行立法體制
發布時間:2007-11-14 16:35:00

  同當今世界普遍存在的單一的立法體制、復合的立法體制、制衡的立法體制相比,中國現行立法體制獨具特色。其一,在中國,立法權不是由一個政權機關甚至一個人行使的,因而不屬于單一的立法體制。其二,在中國,立法權由兩個以上的政權機關行使,是指中國存在多種立法權,如國家立法權、行政法規立法權、地方性法規立法權,它們分別由不同的政權機關行使,而不簡單是同一個立法權由幾個政權機關行使,因而也不屬于復合的立法體制。其三,中國立法體制也不是制衡的立法體制,不是建立在立法、行政、司法三權既相互分立又相互制約的原則基礎上的,國家主席和政府總理都產生于全國人大,國家主席是根據人大的決定公布法律,總理不存在批準或否決人大立法的權力,行政法規不得與人大法律相抵觸,地方性法規不得與法律和行政法規相抵觸,人大有權撤銷與其所制定的法律相抵觸的行政法規和地方性法規,這些只表明中國立法體制內部的從屬關系、統一關系、監督關系,不表明制衡關系。

中國現行立法體制是特色甚濃的立法體制。從立法權限劃分的角度看:它是中央統一領導和一定程度分權的,多級并存、多類結合的立法權限劃分體制。最高國家權力機關及其常設機關統一領導,國務院行使相當大的權力,地方行使一定權力,是中國現行立法權限劃分體制突出的特征。

  實行中央統一領導和一定程度分權,一方面是指最重要的立法權亦即國家立法權立憲權和立法律權,屬于中央,并在整個立法體制中處于領導地位。國家立法權只能由最高國家權力機關及其常設機關行使,地方沒有這個權,其他任何機關都沒有這個權。行政法規、地方性法規都不得與憲法、法律相抵觸。雖然自治法規可以有同憲法、法律不完全一致的例外規定,但制定自治法規作為一種自治權必須依照憲法、民族區域自治法和立法法所規定的權限行使,并須報全國人大常委會批準或備案。這些制度實質上確保了國家立法權對自治法規制定權的領導地位。另一方面,是指國家的整個立法權力,由中央和地方多方面的主體行使。這是中國現行立法體制最深刻的進步或變化。這種相當程度上的分權,通過多級并存和多類結合兩個特征進一步表現出來。

  多級(多層次)并存,即全國人大及其常委會制定國家法律,國務院及其所屬部門分別制定行政法規和部門規章,一般地方的有關國家權力機關和政府制定地方性法規和地方政府規章。全國人大及其常委會、國務院及其所屬部門、一般地方的有關國家權力機關和政府,在立法上以及在它們所立的規范性法文件的效力上有著級別之差,但這些不同級別的立法和規范性法文件并存于現行中國立法體制中。

  多類結合,即上述立法及其所制定的規范性法文件,同民族自治地方的立法及其所制定的自治法規,以及經濟特區和港澳特別行政區的立法及其所制定的規范性法文件,在類別上有差別。之所以要在中央統一領導分權多級(多層次)的提法之外,又使用多類的提法,是因為僅用統一領導多級(多層次)的提法不能概括現行中國立法體制的全部主要特征。因為:第一,自治法規(自治條例、單行條例)和港澳特區的法律既屬地方規范性法文件范疇,又不同于地方性法規和地方政府規章,在立法上把它們劃入同等級別未必妥善。第二,在法的效力上,行政法規一般能在全國有效,而自治立法和特區立法產生的規范性文件不能在全國有效,因此行政法規比后兩者高一級;但自治立法和特區立法產生的規范性文件并不需要象一般地方性法規那樣必須以行政法規為依據,在這一點上又不能說它們比行政法規低一級;但如果把它們看成與行政法規平級或在級別上高于地方性法規,顯然也不妥。鑒于這些原因,有必要使用的概念。

  中國現行立法體制,有深刻的國情根據。

  首先,中國是人民當家作主的國家,法是人民意志的反映,由體現全國人民最高意志的最高國家權力機關全國人大及其常委會行使國家立法權,統一領導全國立法,制定、變動反映國家和社會的基本制度、基本關系的法律,中國立法的本質才符合國情的要求。

  其次,中國幅員廣大,人口眾多,各地區、各民族經濟、文化發展很不平衡,不可能單靠國家立法來解決各地復雜的問題,許多情況國家立法不好規定,規定粗了不能解決問題,規定細了又不可能。因此,要適應國情需要,除了要用國家立法作為統一標準解決國家基本問題外,還有必要在立法上實行一定程度的分權,讓有關方面分別制定行政法規、地方性法規、自治法規和特區規范性法文件等。

  再次,現階段中國,經濟上實行以國有經濟為主導的多種經濟形式并存發展的市場經濟結構,政治上實行民主集中制。經濟、政治上的特點加上地理、人口、民族方面的特點和各地不平衡的特點,決定了國家在立法體制上一方面必須堅持中央統一領導,另一方面,必須充分發揚民主,使多方面參與立法,特別是要正確處理中央與地方的關系。

  第四,從歷史的和新鮮的經驗來看,1954年憲法改變了建國初期各大行政區和各省甚至市、縣有權制定有關法令、條例的體制,實行立法的集權原則。這在當時對實現和鞏固國家的統一、反對分散主義是必要的。但由于將立法權過分集中,既不利于地方發展,也分散了中央的精力,還容易助長上級機關的官僚主義。歷史經驗表明:有必要在立法上實行一定程度的分權制度。另一方面,這些年來國家、社會和公民生活的發展特別是市場經濟的迅速發展,提出了大量的立法要求,緊迫而又繁重的立法工作單靠行使國家立法權的機關不可能完成。近年來,正由于在立法體制上采取改革措施,實行現行立法體制,才解決了許多實際問題,推動了國家的經濟建設和民主、法制建設。

  最后,也是特別重要的是,中國國情中的歷史沉淀物也要求實行相當程度分權的立法體制。(周旺生編寫)

 








來源: 新華網 作者: 責任編輯:

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