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當代中國立法的發展
發布時間:2007-11-14 16:37:00

  當代中國立法走過了50多年的歷程。這50多年,是中國數千年舊式立法逐漸走向終結并向新的立法逐漸過渡的年代。

  回顧50多年的歷程,可以瞥見:中國立法走過一條屢經變故,從肯定到否定再到否定的否定的道路。其間忽興忽廢,大起大落,直到最近20年才迎來轉折走向穩定發展的新時期。而在這一新時期,它在穩定且較快發展的同時,亦幾乎環環處處包含著有待改革完善的動因和必要性。

  50多年前,以人民共和國的誕生為標志,中國歷史上第一次出現可以將人民利益作為依歸的新型立法。這種新型立法在完成民主革命遺留任務,鞏固新政權,建設新社會,保障人民權益方面,特別是在后來保障和推進經濟體制改革、促進經濟和社會發展方面,獲取了重要成就。

  但50多年間中國立法也曾命途多桀,在很長一段時間里,所走的并非是成功的道路。建國初期,立法較為活躍,但卻帶有過于深刻的特殊歷史階段的痕跡,因而盡管誕生了當時難得先進的1954年憲法,在總體上對后來立法卻難能發生多少積極的影響。1956年后,中國立法獲得可以穩步發展的時機,但它不僅錯過這一時機,而且恰恰從這時開始,走向蕭條、變態、停滯直至幾乎廢棄的命運。這一命運持續整整22年,直到1979年前后,中國立法才獲得轉機,揭開走向繁榮時代的帷幕。這以后,中國立法在需要不斷完善自身的同時,日漸成為整個法制鏈條中發展尤快尤好的一個環節,到了今天則成為建設法治國家的重要前提和基礎。

  縱觀50多年來的中國立法,它所積累的尤其重要、尤有價值的經驗,不僅在于它提供了許多有益的東西,而且更在于把立法在中國這種國情之下求得發展的過程中所能遇到的諸多重要問題差不多都顯露出來。惟其如是,這50多年的立法,在共和國立法史上以至整個法治發達史上,有珍貴的價值。

  矛盾的開端

  如果把迄今為止的當代中國立法分為幾個大的階段,19491956年則是第一階段。這一階段的立法,在當時那種異常復雜而變動劇烈的歷史條件下,仍然獲得較大發展和許多成就。但由于這一階段立法的歷史背景過于特殊,其歷史局限性也尤其大。這是一個矛盾的開端,而其主要傾向和狀況是好的。

  新中國立法的產生過程,是同人民共和國的誕生過程相一致的。19499月在共和國誕生前夕召開的中國人民政治協商會議第一屆全體會議,在現代中國立法史上占有十分重要的地位。它通過了新政權得以存在的法律依據《中央人民政府組織法》和起臨時憲法作用的《共同綱領》。《綱領》宣布:廢除一切壓迫人民的法律、法令,制定保護人民的法律、法令。從立法的角度看,這次會議最輝煌的成就正在于,它以立法的形式同時宣告了新中國和新立法的誕生。

  這一階段,共和國立法史上有兩大盛舉:一是一屆全國人大一次會議隆重召開,一是中國立憲史上第一部社會主義類型的憲法誕生。在1954年召開的一屆全國人大一次會議上,通過了《憲法》和《全國人大組織法》、《國務院組織法》、《地方組織法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》等一系列重要的憲法性法律。

  這一階段,中國立法體制經歷了由中央與地方相當分權發展到由中央高度集權的變故過程;對地方立法來說,則經歷了興廢起伏的過程。在一屆全國人大召開之前,實行的是中央與地方相當分權的體制。在中央,政協全體會議代行全國人大職權,制定中央人民政府組織法,但實踐上除1949年一屆政協一次全體會議外未再立法;中央人民政府在法律上、事實上均享有制定法律、頒布法令的權力;政務院制定和頒布的規范性文件在事實上被當作法,并且它在事實上還批準了許多地方性法令條例或法規。在地方,大行政區、省、市、縣的政府可以擬定法令條例或單行法規;從最基層的民族自治鄉往上,各級民族自治機關都有權制定單行法規。

  1954年普選的全國人大召開后,中國立法跳躍性地變為實行中央高度集權的體制:全國人大是行使國家立法權的唯一機關,有權修改憲法、制定法律;全國人大常委會有權解釋法律、制定法令;國家主席公布法律和法令;國務院制定的行政措施、發布的決議和命令,被視為國家法規收集在《中華人民共和國法規匯編》中;在地方,只有民族自治地方有權制定自治條例、單行條例,一般地方不再享有法令條例或單行法規的擬定權。

  立法體制上的分權與集權,在當時都有其原因并都發揮過作用。但開始時連縣政府都有擬定法令條例的權力,未免分權過甚;以后又取消除民族自治地方以外所有地方的立法權,未免集權過甚。政務院和國務院不享有憲法和法律規定的立法權,但它們卻在事實上行使制定和批準規范性法文件的權力;各種立法權能在多大范圍、針對哪些事項立法,立法應當遵循哪些程序和原則,都沒有明確規定。這一階段立法體制方面所存在的缺點和弊端,從消極的方面影響了后來幾十年以至今天的立法體制建設。

  這一階段,法的體系建設成就顯著。在百廢待舉、百業待興的局面下,難以把主要力量放到立法上,并且也少有制定全國統一的法律、法令或法規的經驗;但當時立法活動仍然在較大規模上、較快地展開著,使新中國頭30年立法中出現了第一次也是唯一一次立法高潮。立法所調整的社會關系相當廣泛,對憲政、國家機構、選舉、社會團體、婚姻家庭、刑事、社會改革、政治運動、民政、公安、司法、司法行政、監察、人事、軍事、民族、宗教、僑務、外事、經濟計劃、統計、財政、稅務、金融、土地、基本建設、地質、礦產、工業、交通、郵電、林業、水利、氣象、水產、糧食、商業、對外貿易、海關、保險、勞動、物價管理、物資管理、工商管理、科學技術、教育、文化、新聞、廣播、衛生、體育、工作制度等數十個方面的大量事項作了調整,逐漸形成一個包括或涉及憲法、行政法、刑法、刑事訴訟法、婚姻家庭法、經濟法、勞動法和社會福利法、科教文法、軍事法、民族法等部門法在內的法的體系。其中有的部門法,如憲法、婚姻家庭法、軍事法等,已有法律作為骨干,憲法部門已成為包括憲法和一定數量的憲法性法律或憲法性法文件在內的較有規模的部門法或法的集群。

  但這一階段的法的體系還存在不少缺點,許多應當由法來調整的事項并未得到調整,中國作為一個農業大國當時卻沒有制定一個農業法,民法這樣一個與公民權益關系甚為密切的部門法在法的體系中尚不存在,刑法和民法當時都在起草中。在已經產生的部門法中,大多數部門法沒有骨干法律作為核心或基礎。已制定的許多法律、法令、法規帶有很大的暫時性、試行性、過渡性,它們中有許多很快就不適用了,但并未能適時得到修改、補充或廢止。最后,由于經驗不足和歷史條件的局限等原因,這一階段的法的體系在與社會發展的協調方面,在其自身內部的協調方面,在借鑒既往經驗和國外經驗方面,特別是在實現科學化和現代化方面,也都存在嚴重不足。

  這一階段,立法理論方面沒有專門的研究成果;沒有系統、科學的立法學說;沒有自覺形成科學的立法指導思想和基本原則。關于立法的一系列基本問題,差不多都沒有得到較為適當的解說。代替立法理論對立法實踐發生作用的,是當時意識形態領域那些以階級斗爭為軸心的主流理論或觀念。

  在立法制度方面,這一階段不僅存在開始時分權過甚、后來又集權過甚的問題,而且中央與地方各自立法權限范圍及中央各立法主體之間立法權限范圍不明,失職和越權問題都明顯存在;立法主體建設不力;立法程序各主要環節未能以法的形式作出明確、具體的規定,許多立法活動無法定程序可以遵循;正式立法程序展開前的立法準備工作,正式立法程序完結后的立法完善工作如法的修改、廢止和解釋,更無法的依據;黨與立法、政府與立法、司法與立法、領導者個人與立法等等的關系,都未能在妥善處理的基礎上以法的形式加以確定;其他需要以法的形式確定的各種制度,亦很少得以法制化的。立法法、立法程序法或立法標準法這類法律,既不存在,也根本無人問津。

  至于立法技術,則更顯落后。對于很多立法工作者來說,立法技術是聞所未聞的概念。立法不講方略、不講質量;立法決策與政治決策、行政決策幾無區別;法的內部結構不科學、不完善;名稱、形式過多、過雜、過亂;法的規范不完整,缺少后果模式,只知規定有權如何、應當如何、不應當如何,不注意規定違反這些規定應當承擔怎樣的責任;法的整理、匯編和編纂都很落后;立法規劃未能及時予以注意,立法往往不分輕重緩急;立法預測、立法協調、立法信息反饋、立法中的科技手段的應用,還遠遠談不上。這些問題的存在,從消極的方面影響了后來以至今天的立法。
  跌入低谷

  1957年至70年代末,是當代中國立法的第二階段。這是中國立法蒙受重大挫折的階段。1956年后,政權業已鞏固,國家和社會進入可以長期穩定發展的歷史階段。這為立法的長期穩定的發展提供了非常重要的條件。在這一階段,全面展開經濟建設和其他各項建設已經完全必要和可能,而國家建設的各個方面無不需要立法來調整和保障。這時不僅有根據地時期的立法經驗和蘇聯經驗可資借鑒,更有新中國7年的全國統一的立法所積累的經驗可資利用,而且黨的八大作出了關于逐步地系統地制定完備的法律的決議。在這種新的局面下,中國立法的發展應當也完全可能比過渡時期更快更好。但歷史有時并非按照常規邏輯發展。中國立法正是在面臨足以使人樂觀的局面之下,非但沒有朝著光明方向發展,相反,恰恰是從這時開始,中國立法全面跌入低谷。

  從1957年反右斗爭擴大化到1976文化大革命結束,這20年間中國社會風波屢起,使本來應當也完全可能很好發展下去的新中國立法,同其他許多事業一樣,遭受令人痛心的損失。黨的八大雖然作出國家必須根據需要逐步地系統地制定完備的法律的決策,但并沒有真正把民主建設和包括立法在內的法制建設當作社會主義建設的戰略目標和根本任務的組成部分來看待。由于種種歷史原因,執政黨在社會主義改造基本完成后,在觀察和處理社會主義社會發展進程中出現的政治、經濟、文化等方面的新矛盾新問題時,容易把不屬于階級斗爭的問題仍然看作是階級斗爭,并且面對新條件,又習慣于沿用過去熟習而這時已不能照搬的大規模急風暴雨式群眾性斗爭的舊方法和舊經驗,從而導致階級斗爭的嚴重擴大化,形成一系列的城鄉經濟政策和階級斗爭政策。同時,黨和國家政治生活中的集體領導原則和民主集中制不斷受到削弱以至破壞。黨內民主和國家政治社會生活的民主沒能制度化、法律化,或者雖然制定了法律,卻沒有應有的權威,使黨的權力過分集中于個人。在這種情況下,歷史發展過程中的政治悲劇和經濟錯誤,就不可能不屢屢發生。既然階級斗爭被視為國家和社會發展的最主要杠桿,權力過于集中而又不能對其予以有效的制約并防范其發生負面作用,在這樣的歷史環境下,立法乃至整個法制便不能不越出常規軌道而在長時間里躑躅不前,現代國家所必具的法治特征不能不被古老、落后的人治思想和行為所湮沒。

  這一階段,唯一享有國家立法權的全國人大,除通過1975年憲法外,未制定一個法律。享有法令制定權和單行法規制定權的全國人大常委會自行通過的條例、辦法亦為數甚少。在地方除民族自治地方外,其他地方均無立法權。這一階段,中央和地方的立法活動由比較活躍而驟然冷清、停滯直至幾乎完全廢棄。此間只有國務院及其所屬部委依然發布規范性文件,但憲法和法律并未規定國務院及其所屬部委享有立法權,雖然它們的規范性文件事實上被當作法規看待,但在法律上、理論上都不屬于法的范圍,發布這些規范性文件不能視為立法。

  在法的體系方面,建國頭7年未能制定的刑法、民法、刑事訴訟法、民事訴訟法、勞動法、土地法,以及其他一些對現代國家、特別是對中國這種以成文法為立法傳統的國家難能缺少的基本法律,在這一階段本來應當制定并有可能制定,但結果卻未能制定。而情況的變化又使建國頭七年制定的絕大多數法律、法令和其他規范性法文件已不適用。

  這期間全國人大的活動也極不正常,特別是19652月至197412月,10年中全國人大未曾開過一次會議。1959年后全國人大常委會的工作人員只剩下100多人。

  至于立法理論、制度和技術的總體狀況,比之上一階段,非但沒有進取,而且呈大幅度倒退。
  新的轉折

  中國立法經受20年挫折后,終于迎來轉折。促成轉折來臨的內在動因是十年動亂造成的人民普遍要求法治的心態,而其直接動因則是中國共產黨十一屆三中全會的決策。1978年底召開的這次會議,鑒于歷史的經驗教訓,把發揚社會主義民主、加強社會主義法制提上日程。中國立法揭開新的一頁,進入歷史的新階段。
  (一)立法體制朝著完善化的方向屢有改進

  首先是立法權限劃分體制漸趨完善。1979年地方組織法揭開中國立法體制改革的序幕,規定省級人大及其常委會享有地方性法規制定權。1982年憲法肯定了1979年地方組織法的改革成果,并從多方面推進了這一改革,確定全國人大及其常委會共同行使國家立法權,國務院制定行政法規,國務院所屬部委發布規章,民族自治地方制定自治條例和單行條例。接著,19821986年兩次修改地方組織法,把地方性法規的制定權逐漸擴大到省級政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會,并規定同級政府可以制定規章。這期間全國人大及其常委會還多次授權國務院和有關地方制定單行法規。19971999年香港和澳門相繼回歸祖國,兩個特別行政區的立法又給中國現行立法權限劃分體制帶來新的成分。到了20003月,立法法系統、集中地反映了上述制度。這樣,在現時期中國,形成了一個由國家立法權、行政法規立法權、地方性法規立法權、自治條例和單行條例立法權、規章立法權、授權立法權、特別行政區立法權所構成的,一個較先前體制有重大發展的新的立法權限劃分體制。這是一個中央統一領導和一定程度分權的,多級并存多類結合的立法權限劃分體制。與經濟體制方面的集權與分權問題已經受到普遍矚目相呼應,解決立法體制方面的集權與分權問題終于也提上中國法制建設的日程。這是現階段中國法制建設的一個意義久遠的成就。

  其次,立法主體設置體制有重大進步。一是人大常委會建設得到加強。全國人大常委會同全國人大共同行使國家立法權。全國人大的各專門委員會在全國人大閉會期間受常委會的領導。縣級以上人大均設立常委會。從中央到地方的各級人大常委會組成人員都不得擔負行政機關、審判機關和檢察機關的職務,人大常委會委員逐步實行專職化。二是人大的專門委員會和辦事機構逐步設立。全國人大迄今已設立9個專門委員會,并能根據需要設立其他專門委員會,在全國人大及其常委會領導下,研究、審議和擬訂有關議案。省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大根據需要,也可以設立若干專門委員會,這些專門委員會在本級人大及其常委會領導下,研究、審議和擬訂有關議案。從中央到地方各級人大常委會逐步建立了有關辦事機構。國務院和地方政府的法制機構也逐步建立起來。它們在立法過程中發揮著日益重要的作用。

  還有,立法權運行體制逐步發展。全國人大及其常委會都有了議事規則。地方人大及其常委會的議事規則也紛紛產生。專門規定法律、法規、規章以及其他規范性法文件的制定權如何行使或法律、法規、規章以及其他規范性法文件如何制定的立法不斷產生和完善。隨著立法法的出臺,中國立法權運行體制在這部憲法性法律中獲得相當程度的總結和確認。

  (二)一個有特色的頗具規模的法的體系正在形成

  這一階段法的體系的發展有如下基本特點:第一,在總體上呈直線上升的趨勢,穩定地、較快地、較大規模地發展著。差不多每年都有一大批法律、法規、規章產生。到2002年底,所制定、修改的法律約400個,行政法規近千個,地方性法規近萬多個,行政規章則有30000多個。這些法律、法規、規章所調整的范圍已相當廣泛,社會生活的各個主要方面或基本方面已在不同程度上有法可依。第二,部門法增多,產生了一些原來沒有的部門法,形成了一個包括憲法、行政法、民商法、經濟法、社會法、刑法、程序法等基本部門法和其他一些法的集群在內的較為完整的法的體系。一些新興的部門法在法的體系中逐漸占據了重要的地位。第三,整個法的體系有了一個較先前憲法為好的新憲法為核心和基礎,絕大多數部門法有了重要法律為骨干。部門法中沒有法律而只有一些行政規范性文件的狀況已不存在。第四,整個法的體系建設都以適應改革、開放、搞活的需要為重點,與保障和促進經濟建設和經濟體制改革的順利進行聯系起來。

  在建設社會主義市場經濟體制作為經濟體制改革的目標模式確定后,建設市場經濟法的體系的戰略任務被提上日程。為此,八屆全國人大以來,中國立法著力于社會主義市場經濟法的體系框架的構建,尤其是注意要制定和完善:第一,規范市場主體的法,用以保障市場主體的權利和明確它們的義務;第二,調整市場主體關系、維護公平競爭的法,用以確認市場交換關系中必須遵循的原則,規范市場主體的競爭行為,維護市場秩序;第三,改善和加強宏觀調控、促進經濟協調發展的法,用以抑制市場自身的弱點和消極因素;第四,建立和健全社會保障制度方面的法,用以針對市場競爭造成的破產、失業等問題,給予相應的社會救濟,減少社會震動,維護社會穩定。現在,這個框架已經逐漸形成。

  (三)立法制度和立法技術亟待改進之處

  20多年來,中國立法制度建設所獲取的成就也是顯著的。但迄今中國立法制度距離健全的狀況仍然有較遠的路程:現行立法制度尚不完整,許多立法活動尚無成文立法制度可以遵循,它們只能遵循慣例、領導者或其他有關方面的意愿以及隨機性因素;既有的立法制度還存在弊病、漏洞或其他欠缺,使一些立法活動難以全然按照這些制度辦理,立法法注意了總結自己的成功經驗,而對借鑒國外可資借鑒的經驗以使中國特色與世界大勢科學結合還注意無多;有關因素如政黨、政府、重要人物、重大事件、重要變故等,多少年來總是對中國立法發生直接的重大的影響,在許多情況下,這種影響的作用事實上大于或抵消著成文立法制度的作用。中國立法要走向法治化、民主化、科學化,要與國際立法制度的主流接軌,要與自身成文法傳統相銜接,要避免立法中有過多的不確定因素、或然性因素、甚至黑箱因素發生不應有的作用,需要轉變這種狀況,需要進一步完善立法制度。

  立法技術在這20多年里也有進步,但總的說還未能受到足夠的應有的重視。這是中國立法在取得重大進展的同時,所留存的一個美中不足、嚴重不足。立法技術對立法質量以至整個立法的科學化、現代化,有非常直接和重大的影響,是立法者無可回避的議題。所有立法問題,無非分屬于立法理論、立法制度、立法技術三大范疇。沒有哪個國家不注重立法技術而能使立法質量獲得保障。古代羅馬法,中國的唐律,法國的民法典,還有世界上許多重要法典,之所以能對歷史投下巨大的影子,很重要的一個原因就在于它們都是當時法律中技術更為高明的佼佼者。今天國外、境外規范立法的法律,差不多都把立法技術擺到重要的地位予以對待,有的國家或地區還以立法技術作為主要內容制定立法標準法。

  然而中國的情形別具一色,立法技術至今未能贏得立法者的青睞。法的體系建設存在不完備、不配套、不協調、不統一的弊病需要消除;民商法、經濟法、行政法的關系需要理順;法的內部結構、外部形式需要完善;法的規范需要具體、嚴謹、具有可操作性;立法創意、決策、預測、規劃、起草、制定、修改、補充、廢止、解釋,都需要講究方略、實現科學化;立法的條件和法的依據,立法的方式、步驟和要求,法的整理、匯編和編篡,以及立法的其他許多環節,都需要給予重視,采取有效措施,使其科學化、系統化……。所有這些立法技術問題,在中國立法實踐中,差不多都經常被撇到一邊。這種狀況的一種直接結果,就是大量法律、法規、規章不能有效實施,執法、司法、守法存在的一系列弊病直接同立法技術落后、所立之法先天不足、難以實行或無法實行相關聯。人們寄予莫大希望的立法法,也還是未能就立法技術設定哪怕稍微系統一些的制度。中國立法走向科學化、現代化的任務何等繁重,由此可見一斑。中國立法技術問題何時能真正進入中國立法者的眼簾?

  總之,中國立法發展到新的轉折階段,終于獲得一個可以走向科學、合理、合法和進步的良好基礎,但真正臻于完善之境,尚有很長的路途要走。
  基本經驗

  當代中國立法走過的由肯定到否定再到否定的否定道路,所蘊涵的經驗是多而深刻的。中國現時立法正是由此出發而繼續進取的,中國未來立法也將以此作為歷史淵源并從中汲取資源而繼續展開。檢視過去,總結經驗,可以發現,造成挫折和弊端的根源,取得成就的原因,是多方面的。有歷史因素,有社會文化氛圍因素。而就給予立法以更直接、更經常、更重大的影響和支配作用的因素看,則有理論或觀念因素,經濟發展程度因素,治國方略因素,政治體制因素,決策因素,立法自身因素。

  研究這些因素可以看到,中國立法的過去、現在和未來狀況,與下列問題直接相關,研究和解決這些問題,便是抓住了關鍵或癥結,便是找到了根源,記取了經驗,明確了改革方向和把握了未來。我們可以把這些問題分為兩個層次。

  第一層次的問題主要是:(1)究竟應當實行法治還是人治?立法在法治和法制建設中處于何種地位?(2)究竟應當如何理解和處理立法與國情的關系?(3)究竟應當如何認識和處理執政黨與立法的關系?(4)究竟應當把立法決策建立在什么樣的基礎之上?

  第二層次的問題主要是:(5)究竟應當以什么樣的思想原則指導立法?怎樣看待立法理論和革新立法觀念?(6)究竟應當怎樣規劃立法大局和構建科學的部門法體系?(7)究竟應當建立一個什么樣的立法權限劃分體制和法的淵源體系?(8)究竟應當建設什么樣的立法機關和立法工作機構?(9)究竟應當形成一個什么樣的立法運作或運行體制?(10)究竟應當怎樣認識和處理立法與行政的關系?(11)究竟應當怎樣認識和處理立法與司法的關系?(12)究竟應當怎樣認識和處理立法上的中央與地方、上級與下級的關系?(13)究竟應當怎樣看待并提高立法技術?采行什么樣的立法方略?(14)究竟應當怎樣看待并健全評價、監督和完善立法的機制?(15)究竟應當如何處理立法上的古今中外關系,怎樣實行國際立法文化的交流?(16)究竟應當怎樣看待、制定和完善立法法?

(周旺生編寫)

 








來源: 新華網 作者: 責任編輯:

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