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地方立法的地位和作用
發布時間:2007-11-14 16:40:00

    (一)地方立法的地位

  一國地方立法的地位如何,從客觀上說取決于該國各種有關國情因素的綜合作用,從主觀上說與執政者是否懂得并按照這種綜合作用來設定地方立法的地位緊密相聯,而其直接標志,在現代國家,則是該國憲法或憲法性法律對這一地位的確定,和事實上地方立法處于何種地位。中國地方立法,是居于較低層次但卻在法制建設和整個國家、社會和公民生活中起重大作用的、不可或缺的一種立法。中國地方立法的這種地位,正由它的法定地位、實踐地位和國情地位所合成,并與執政者認識水平相關。

  第一,中國地方立法的法定地位。當代中國地方立法的法定地位屢經變故。現今地方立法的法定地位同先前大有區別。根據現行憲法和立法法的規定,省、自治區、直轄市、較大的市(省、自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市)的人大及其常委會,有權制定地方性法規;這些地方的政府,有權制定規章;各級民族自治地方有權制定自治條例和單行條例;同時,地方立法的地位低于中央立法。根據立法法規定,有關地方人大和政府還可以被授予一定的立法權。這些規定,以根本大法或基本法律的形式,確定了地方立法在現行中國立法體制中具有合法地位。既有合法性,又低于中央立法,這是現行中國地方立法的法定地位的主要特點。

  第二,中國地方立法的實踐地位。地方立法實際上是否發揮作用和怎樣發揮作用,是地方立法的實踐地位。中國地方立法的法定地位與實踐地位并非完全一致。建國初期和1979年地方組織法施行后,地方立法在法律上和實踐上都有地位。建國初期,各大行政區、省、市、縣和民族自治地方所制定的各種規范性法律文件,在中央缺乏以統一立法形式解決全國問題的經驗的情況下,在各地情況異常復雜中央不可能以統一立法形式解決各地各種復雜問題情況下,對彌補中央立法的不足,因地制宜地解決各地問題,有效地建立并保障新的社會秩序,是不可缺少的法的形式。1979年后發展起來的新時期地方立法,由于在實際生活中發揮著十分重要的作用,其實踐地位愈顯重要,不可忽視。除1954年憲法施行前和1979年地方組織法施行后的時間外,中國地方立法事實上在長時期里幾乎不起作用,事實上沒有什么地位。

  第三,中國地方立法的國情地位。中國要不要有地方立法,從根本上說,由國情對它的需要程度所決定,主要取決于國情中具有穩定性、長久性的因素是否需要有地方立法存在。中國是世界上中央集權的專制主義統治最長久、傳統最深厚、影響最深廣的國家,是世界上重農抑商的歷史最悠久、商品觀念最薄弱因而權利與義務觀念也最薄弱的國家,是經受長期戰爭通過黨政軍民一元化高度集中領導才建立起人民共和國的國家,是學習前蘇聯的集權型模式建立起政治體制基本框架的國家,是幅員遼闊、民族和人口眾多、各地區各民族的人口狀況和經濟文化發展很不平衡的國家,也是實行一國兩制的國家。這些國情因素的綜合作用,就是中國地方立法據以存在和發展的具有穩定性、長久性、客觀性的原因。它從根本上決定著中國地方立法在國家立法體制中應當占有不可缺少的位置。

  (二)地方立法的作用

  地方立法的作用,指地方立法對國家、社會和公民生活所具有的功能和效用。現階段中國地方立法的作用主要有:

  第一,使憲法、法律、行政法規和國家大政方針得以有效實施。在現階段中國國情之下,憲法、法律、行政法規和國家的大政方針,在一般的地方行政區域內,是要統一實施的。在民族自治地方和特區范圍內,某些法律、行政法規或它們的某些內容,可以由當地有權的政權機關加以變通實施。雖然有這種區別,但有一點是共同的,即無論何地,都有實施憲法、法律、行政法規和國家大政方針的義務。一方面,地方立法可以使它們得以具體化,為它們制定實施細則或變通規定,使它們在情況各異的各地得以有效推行。另一方面,地方立法可以對它們的欠缺或不便操作之處,加以補充或使其便于操作。

  第二,解決中央立法不能獨力解決或暫時不宜由中央立法解決的問題。在立法上存在中央與地方分權的國家,中央立法和地方立法應當有各自的調整范圍。有的問題由中央解決,有的問題由地方解決,有的問題由中央和地方共同解決。但在中國,由于種種原因,如經驗的局限、時機未到、各地情況很不平衡,中央立法對應當由自己解決的問題往往不能獨力解決,對應當由自己和地方立法共同解決的問題,往往不能與之共同解決。在這類情況下,如果這些問題急需以立法的形式解決,便不能坐等經驗的積累、時機的成熟以及其他條件的具備,而可以由地方對這些問題先行立法,或由中央授權地方先行立法,積累經驗、等待時機、創造其他必要條件,為其后的中央立法或中央和地方共同立法(如中央制定法律、地方制定實施細則),作好準備。

  當然,發揮地方立法的這一作用,不是說地方立法可以不嚴肅、不慎重,可以隨便拿地方立法作試驗,用犧牲地方立法為代價來為中央立法服務。而是因為地方立法相對說簡易些、涉及面小些,即使立法不妥,相對說損失要小些。且各地可以相互參酌借鑒,立法亦有先有后,不易發生全局性的失誤。這也不是說中央立法與地方立法之間可以沒有界限,不是隨便什么問題都可以由地方先于中央立法。

  第三,自主地解決應當由地方立法解決的各種問題。在現階段中國,不僅民族自治地方、經濟特區和香港特別行政區,在立法上享有程度不同的自主權,在一般地方,也享有一定的立法自主權。地方立法的自主性,主要表現在它可以在地方立法主體的職權范圍內,解決地方特有的并需要以立法解決的問題,如各地具體的或特有的江河湖泊的水利管理,堤壩保護,自然環境和城市環境的保護,少數民族問題,以及各地政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、民政和其他有關方面的為地方所特有并需要以立法解決的問題。應當消除一種誤解,即認為地方立法的自主性表現在內容上,就是解決中央尚無專門法律或行政法規加以規定的問題。地方立法自主性的范圍,不是以中央是否有專門法律或法規對某些事項加以規定為標準,而以是否屬于中央立法范圍和是否屬于地方立法范圍為標準。

  第四,促使中國社會由人治向法治轉變。中國要徹底擺脫舊傳統中落后的、阻礙我們走向現代化境地的人治因素,建成現代法治國家,要求中央和地方都來努力立法。地方立法主體的職權和職責范圍是廣泛的,其中有許多需要通過立法形式,才能得以有效行使和履行。應當把需要以立法形式解決的問題、調整的事項,都以立法形式予以解決、調整。在中國歷史上,由地方到中央到全局而取得最后成功的歷史性變革,不乏其例。正在進行的經濟體制改革,亦是始于農村。如果中國地方立法搞好了,便會形成任是什么力量也改變不了的整個國家都在逐步走向法治的態勢,便會有利于全國早日實現由人治向法治的最終轉換。

  十多年來,中國立法成為整個法制鏈條中發展最快、成就最突出的一個環節,與這期間地方立法的重建和不斷進步,關系極大。地方立法對中國經濟、政治、法制、文化和其他事業的發展,的確發揮了積極作用。這些作用主要包括:(1)積極調整經濟關系和規范經濟生活,促進經濟建設的發展,引導、促進和保障經濟體制改革和對外開放的發展;(2)加強地方政權建設,完善人大自身制度,建設地方法制,促進民主政治的發展;(3)穩定社會秩序,加強社會治安管理,防范和清除社會丑惡現象;(4)保護婦女兒童、老年人、未成年人和其他公民的合法權益,保護消費者的合法權益;(5)保障教育、科學、文化、衛生、民政事業的發展,建立人口增長、土地管理、環境保護等制度,推進城市規劃、城市建設、城市管理;(6)實行和保障民族區域自治制度以及建立保障華僑、歸僑合法權益方面的制度。

 








來源: 新華網 作者: 責任編輯:

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